今年是全国人民代表大会成立60周年，是值得隆重纪念的重要节日。回顾以往实践，随着人大制度理论与实践的逐步发展完善，地方立法作为人大及其常委会的重要职权和人大工作的重要方面，经历了一个由表及里、由浅入深、逐步发展和完善的过程。自1979年地方组织法赋予地方立法权以来，我省人大及其常委会立足全省改革、发展、稳定大局，从全省改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的职权，及时将实践证明是成功的经验予以制度化、法制化、规范化，推动了地方立法工作的理论和实践创新。据不完全统计，30多年来共进行以法规立、改、废为主要内容的立法活动约1200余次。截至目前，我省现行有效地方性法规300余部，其中省本级186部，三个较大市法规120余部，自治条例和单行条例30余部，为促进我省经济社会健康发展和社会和谐稳定提供了有力法制保障，对中国特色社会主义法律体系如期形成发挥了重要作用。
地方立法走过的30多年，是不断加强和改进的30年，是质量和效能不断提升的30年，是在实践中不断创新发展的30年。30年来，在指导思想和实际工作中逐步形成了一系列重要的指导原则，如党的领导、理论武装，围绕中心、服务大局，以人为本、立法为民，法制统一、切合实际，立足省情、彰显特色，突出重点、统筹兼顾，先行先试、大胆创制等，这不仅是以往经验的科学总结，而且为今后地方立法工作提供了正确导向和思想支撑，值得我们很好弘扬光大。
党的十八大和十八届三中全会，描绘了深化改革、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，河北也已进入科学发展、绿色崛起的关键时期。面对日益严峻的形势和更加艰巨的任务，我们必须立足新的历史起点，准确把握全省经济社会发展阶段性特征，以及新形势新任务对地方立法工作的新要求，重新审视地方立法的性质、地位、职能、作用，重新研判我们所处的新的历史条件、方位、任务，重新谋划进一步加强和改进我省地方立法工作的创新举措，自始至终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持发挥党的领导核心作用、人民主体作用、人大主导作用有机统一，坚持科学立法、民主立法、开门立法有机统一，充分发挥立法在全面深化改革和跨越发展中的引领和推动作用，搞好顶层制度设计，把握立项、法规案起草、立法决策和立法宣传的主导权，为建立民主、开放、包容的立法工作机制而艰苦努力、不懈奋斗。
第一，掌握和运用好调查研究基本功。要把调查研究作为立法的基础性工作，进一步完善机制、健全制度、改进方法，注重调查研究区域的典型性、对象的代表性、内容的针对性、形式的多样性、成果的有效性。要转变作风、更新观念、创新方法，在定量分析与定性分析的紧密结合上，面向群众、深入实地、走向一线，综合运用座谈会、听证会、蹲点调研、典型剖析、事例跟踪、随机访谈、问卷调查等多种调研方式，掌握第一手资料，把握普遍性矛盾，探求规律性认识，力求准确体现省情、切中时弊、抓住要害，为地方立法提供依据。要创新思维、创新工作、创新方法，借鉴信息论、系统论、行为科学、自组织理论等，认真做到既要调查、也要研究，更要注重调研成果转化，在真实、准确、完整上下功夫，在可参、可用、可行上出成果，使深入细致的调查研究真正成为立法的坚实基础，调研成果真正作用于地方立法工作，推出群众和社会公认的良法。
第二，全面加强组织协调。要创新完善立法组织协调机制，把协调工作贯穿于法规的立项、起草、审议、通过及立法后实施与评估的全过程。要掌握法规立项的主导权和主动权，认真履行规划、组织、协调、指导和服务职能，提前介入，加强与政府法制办及起草单位的联系，加强法规的统筹和衔接，加强立法全程的跟踪督促指导，在重大制度设计上严格把关。要建立和完善立法责任制，科学确定提请审议的时间节点，落实时间、任务、人员、责任。要加强同全国人大常委会、立法咨询专家、高等院校、科研院所的学习、请教和交流，善于利用“外脑”武装和丰富自己，适时征求对法规的修改意见，加强沟通协商、合作共事和组织协调，合力推进地方立法。
第三，认真搞好论证评估。要创新完善立法前、立法中、立法后全过程论证评估体系。在制定五年规划和年度计划过程中，要坚持突出重点、统筹兼顾、立改废并重，深入开展立项论证，科学确定哪些法规项目该立、哪些不该立，哪些先立、哪些缓立，做到急需先立。要积极做好法案的起草、修改工作，法规草案确定宗旨、设置法条以及法律责任等主要制度规范，都要围绕是否不抵触、有特色、可操作、是否具备条件进行论证评估；立法过程中，就法规草案建立议题公示、公民旁听、专家参与、引入辩论机制，对其必要性、合理性、可行性、出台时机、实施中可能出现问题以及其中的重点难点进行研究论证；立法后，对法规的制度设计是否合理、立法内容是否恰当、条款是否有较强的针对性、可操作性、实施效果好不好、是否需要修改、补充等作出判断，据以对地方立法的立、改、废、释、清提供参考和依据。论证报告既要作为立法决策的依据，也要作为人大常委会会议审议时的参阅资料。
第四，全面提高审议质量。要严守程序、严守规则、严守纪律，在法律法规的规范下忠实履行职责。常委会会议召开之前，要进行充分准备，认真研读会议资料，咨询有关部门和专家，搞好相关调查，做好“功课”。合理划分常委会会议一审、二审的重点内容。第一次审议重点应当放在立法的必要性、合法性和法规草案中重要制度设计的合理性、可行性上，第二次审议重点应当放在法规草案的操作性、周密性、规范性上。切实提高有关专门委员会审议和法制委员会统一审议的质量，坚持有关专门委员会和法制委员会相互邀请列席委员会会议审议法规案，加强对立法中重大问题的沟通协调。对列入常委会会议议程进行审议的法规案，有关办事机构应当依照规定提前将有关文件送达常委会组成人员。有关专门委员会审议法规案时，认为法规案质量不高、不够成熟或者存有重大分歧意见的，应当向主任会议提出，经主任会议决定，对该项法规案暂不列入常委会会议议程，交由提案单位就草案中的相关问题作出修改、提出意见后再决定进行审议。常委会组成人员在一审时对法规案的必要性有较大分歧意见的，经主任会议决定，可暂不进入二审，由有关专门委员会继续就立法必要性进行调研、论证、审议，并向主任会议报告；必要时，主任会议可以就是否继续审议，提请常委会会议决定。
第五，循序推进常态化法规清理工作。总结以往清理经验，积极适应形势需要，由被动清理向主动清理转变，建立常态化法规清理机制。根据实际需求与可能，对于国家要求进行法规清理的；国家制定、废止或者修改法律、行政法规，需要废止或者修改有关地方性法规的；法规规定不适应本省经济社会发展要求的；国家政策重大调整，需要废止或者修改有关地方性法规的；法规之间对同一事项规定不一致或不协调的等，即着手进行清理。清理标准坚持合法性、及时性、科学性、民主性原则，使地方性法规与上位法、地方性法规之间保持和谐统一，符合本省改革发展的需要。每次清理前，都要制定翔实的法规清理工作方案，对目标任务、清理原则、清理范围、清理标准、重点内容、工作分工、工作步骤和工作时限等作出规定，确保地方性法规的全面审视和清理紧跟实际急需，同中央、省委重要决策部署保持一致。
第六，进一步强化备案审查。备案审查是加强和改进立法工作、维护法制统一的重要环节。必须坚持专门负责、专业把关、专向备案审查，以机制和制度做保障，把备案审查工作切实做好。根据以往实践，要正确处理三个方面的关系。一是支持政府依法行政与保护相对人合法权益的关系。要坚持以上位法为依据，严格遵从法律法规规定，严守不抵触、不越权、不违反法定程序，在维护法制统一的前提下，支持政府依法施政。二是工作机构审查与专门委员会审查的关系。在备案审查工作机构全面有效履行职责的同时，加强与专门委员会的沟通协作，必要时将有关报备规章、规范性文件送专门委员会同步审查，发挥好专门委员会统一审议作用。三是主动审查与被动审查的关系。鉴于规章、规范性文件调整的社会关系纷繁复杂，具有普遍约束力和反复适用性，亟待加强主动审查工作，尽快建立同制定机关沟通联系的工作机制，充分交换意见，尽力达成共识，共同增进备案审查工作实效。要提前介入并做好三个较大市报批法规的合法性审查工作。对审查中发现的问题，要督促三市人大常委会自行纠正。
第七，健全信息汇综功能。要高度重视立法信息在服务立法决策中的重要作用，切实加强对全国人大立法动态的跟踪研究，加强对外省市乃至国外立法工作的了解掌握，进一步打开思路、拓宽视野，博采众长、为我所用。这要作为一项制度，逐步推进、很好坚持。要紧紧围绕实际工作需要，进一步拓宽渠道和来源，增强时效性、真实性、有用性。要不断提高信息发掘、搜集、综合、处理、采用本领，造就“千里眼”和“顺风耳”，确定领头人带路，形成全员搜集、整理、提供的格局。要严格筛选、精心整理，有用拿来、宁缺毋滥。继续抓好立法信息参阅件编发工作，对国内外在立法理论和实践方面的有益探索、成功经验、成熟做法，不定期摘要编发，印发各部门，同时供常委会领导参阅。
第八，坚持开门立法。把开门立法、公众参与作为提高立法决策科学性、增强法规实施实效性的社会基础，在不断拓展公众有序参与途径上总结经验、提升认识、形成机制。要建立健全联系人大代表制度，通过改善联系方式、拓宽联系途径、增加联系领域、扩张联系信息，与代表及人民群众始终保持密切联系，打开和拓展基层情况的渠道、社情民意的渠道、公众呼声的渠道、立法诉求的渠道、法规改废的渠道，使地方立法依据更充分、基础更扎实、方向更明确。要进一步明确公众参与立法的范围、程序和方式，通过制度安排提高立法民主化程度，保障公众参与权利。从兼顾立法成本、效率和公平考量，凡是立法项目的确定及地方性法规所调整的事务具有公众参与必要性和可能性的，要千方百计创造条件，打开立法之门，将公众参与作为不可缺少的环节和程序，采用座谈会、论证会、向社会公开征求意见等方式广泛征求意见。对涉及公众普遍利益或有重大分歧的事项，要适时采用立法听证会等方式征求意见。对各方面意见建议，要分门别类进行整理加工，逐条研究，合理吸收，并根据公众参与的不同方式，将意见建议的采纳情况给予及时回复，对采纳与否的理由给予解释，形成立法机关和社会公众的良性互动。
第九，把立法过程作为宣法过程。要进一步加强和改进立法宣传工作，把立法过程作为普及法律知识、引导社会舆论、凝聚各方共识的过程，深入推进全社会学法、知法、懂法、宣法、守法、护法。要坚持地方立法工作大宣传理念、建立大宣传格局，形成人大主导、媒体配合、社会联动的有效机制，坚持把立法工作与宣传工作同步谋划、同步推动，统筹安排、互相促进。对重要立法项目，承办部门要提前介入、全程跟踪，从立法目的、意义、主要内容、焦点难点方面等，向新闻媒体提供全面资料，动员社会各界参与，积极提出意见建议。重要立法活动由主任会议统筹，负责相关工作的常委会领导、承办部门、承办人担负立法宣传的主体责任，协同相关部门，综合用好新闻通气会、发布会、集体采访、专家访谈、权威解读等多种形式。对重要立法决策，责成法规承办部门和责任人、承办人有针对性地释疑解惑、回应关切，加强引导、凝聚共识，掌握舆论主导权。重要法规要及时出台法规释义，依法进行正确解读与权威引导。要加强同媒体的密切联系，提高与媒体打交道的能力，善于运用媒体做好立法宣传和普及工作，最大限度地用好用足用活媒体，着力提升立法的宣传力度、报道深度和普及程度，形成人人关注立法、人人参与立法的局面。
第十，大力推进立法队伍建设。要着力培养高素质立法工作人才，形成有效管用、简便易行、有利于优秀人才脱颖而出的育人选人用人机制，为做好地方立法工作提供可靠组织保障。要加强理论武装、专业培训、在职进修、研讨交流、典型引路、经验总结和岗位练兵，有针对有计划有步骤地培养立法人才队伍，着力造就骨干人才、专业人才和专家级人才，逐步形成门类齐全、结构合理、精通专业、素质过硬的立法干部队伍。要围绕办文、办会、办事，在培养行家里手、当好参谋助手、实现“个顶个”上下功夫，在能说、会写、善协调上长本事、求突破、见成效，着力提高独立工作能力，着力锻造多岗位适应、多面手从政、多角色互换的实际工作本领。要实行老、中、青三结合，以老带新、以新促老，促进与推动全员综合素质和总体战斗力、执行力、创造力的持续稳定提升。探索建立立法课题研究攻关小组，在各负其责、各尽其职基础上，打破界限、统筹调配，聚全员之力、攻立法之坚，在新的起点上着力提高立法质量。
（作者系河北省人大常委会法工委主任）
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