加强地方人大建设，逐步完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制，是地方人大及其常委会依法履行各项职权的前提条件，是人民代表大会制度理论和实践创新的重要内容，是扎实推进社会主义民主法治建设的应有之义。
一、关于优化常委会组成人员结构
优化常委会组成人员结构是在新形势下推动人大制度与时俱进的内在要求，是提高人大常委会决策水平、发挥其整体效能的重要保证。目前地方人大常委会组成人员结构仍存在一些不尽完善的地方，如专职委员所占比例较低，一般不到三分之一；年龄结构整体偏大，一些地方尚未形成梯次结构，换届“大进大出”的现象未从根本上消除；知识结构不合理，智能构成、知识层次和能力状况难以适应人大常委会依法行使职权的需要等。
（一）把好常委会组成人员的选配关。应把选配人大常委会组成人员放在和选配“一府两院”领导成员同等重要的位置，既要坚持干部选任原则，又要充分考虑人大工作特点和人大常委会组成人员的特殊条件，改变过去那种照顾性安排以及过多注重组成人员届别和代表性的做法。
（二）适当增加常委会专职委员的比例。中央曾明确提出：“在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。委员专职化是我国社会主义民主政治建设发展的必然趋势。在如今还不能完全实行专职化的情况下，为增强常委会的整体功能，保证常委会有效地开展工作，应逐步提高专职委员的比例。目前至少应占二分之一，要逐步过渡到占三分之二以上。
（三）优化常委会组成人员年龄和知识结构。常委会组成人员中，既要有一定数量经验丰富的老同志，又要有一定数量年富力强的中青年干部。应当适当增加能够任满两届的中青年委员，实现老中青梯次配备。在选配委员时既要注意受教育程度，又要注意专业背景和职业经历；既要选配一些在党政部门工作过的领导同志，又要吸纳一部分法律、经济等方面的专业人才，并注意选用一定的人大机关优秀干部，以实现常委会组成人员群体知识结构的多功能化。
（四）建立和完善培训制度和监督制约机制。要建立健全学习培训制度，把对各级人大常委会组成人员的培训，纳入干部总体培训教育计划。通过培训教育，切实增强常委会组成人员人大意识和法治观念，提高依法履职的能力。建立和完善必要的考评机制和退出机制，健全常委会组成人员履职档案，打破组成人员“终届制”。
二、关于完善专门委员会组织运行机制
人大专门委员会是人民代表大会的重要组成部分。加强地方人大专门委员会组织机制建设，改善和优化人员结构，对于充分发挥专门委员会的作用，强化人大及其常委会的职能，保证和促进人大工作有效开展极为重要。
（一）准确把握专门委员会的性质和特点。专门委员会作为专门性工作机构，应从自身的定位和特点出发，发挥好独特优势，搞好专项问题研究，提供有价值的对策建议，在较高层次上为本级人大及其常委会行使职权服务。专门委员会集体讨论决定问题，必须坚持民主集中制原则。专门委员会的工作应依照一定的规则和程序进行，必须建立相应的工作制度。专门委员会的工作必须建立在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的基础之上，以保证人大及其常委会的决策符合最广大人民的根本利益。
（二）改善专门委员会人员结构。在人员配置上，应充分考虑专门委员会特点和专业性，适当吸收一些有一定基层工作经验和专业知识的人大代表参加。增加常委会组成人员主要是专职委员参加专门委员会的比例。适当增加常委会相关工作委员会负责同志进入专门委员会的名额，专门委员会的人数可视情况而定，大体掌握在7至13人之间。根据工作需要，也可聘请若干不是人大代表的有关专家学者担任咨询。
（三）增加专门委员会的设置。专门委员会设置多少为宜，目前认识尚不统一，各地做法也不尽相同。有的地方人大仿照全国人大的模式设立专门委员会；有的只设立部分专门委员会，有不少市一级人大至今还没有设立专门委员会。要从本地人大实际出发，从整体上考虑专门委员会的设置，逐步增加专门委员会的数量，以适应人大及其常委会工作的需要。
（四）加强专门委员会工作机构建设。专门委员会要有效地开展工作，既要有与之相适应的工作机构，又要有一定数量素质较高的精干的工作人员队伍。专门委员会可以和工作委员会对应设置，日常工作由工作委员会承担，并明确专人负责专门委员会活动的联系和组织等事宜。
三、关于加强县乡基层人大建设
加强县乡两级人大建设，对于夯实人大制度根基，强化基层政权建设，推进基层民主法治，保障人民行使当家作主的权利，具有十分重要的意义。
（一）高度重视县乡人大建设。县乡人大作为基层地方国家权力机关，处在联系人民群众和人大代表的最前沿，处在推进法治中国建设、保障改革发展稳定的第一线，具有独特的地位和不可替代的作用。张德江委员长在基层人大调研时特别强调，要从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，着力加强县乡人大建设和人大工作。这为进一步做好县乡人大工作提出了明确要求。要切实把县乡人大建设和人大工作摆在重要位置，支持和鼓励县乡人大结合本地实际，积极探索、大胆创新，先行先试，为人大制度创新和理论创新提供实践基础。要积极帮助县乡人大解决实际困难，为县乡人大依法履职创造有利条件。
（二）加强县乡人大组织建设。要按“一线”要求，配强县级人大常委会领导班子，避免照顾性安排。规范县级人大常委会内设机构的名称，合理确定内设机构数量，充实必要的工作人员。加强对县乡人大干部的培养使用，要与党委政府干部在提拔和职级待遇方面同等对待。有计划地安排人大与党委政府干部相互交流，不断增强人大机关的活力。及时按规定配齐乡镇人大主席、副主席，在任期内保持相对稳定。有条件的乡镇，应配备人大专职工作人员。
（三）规范县乡人大履职行为。不少县乡人大领导兼管政府职责范围内的具体工作，包项目、包工程，参与招商引资，人大工作行政化倾向明显，“种了别人的地，荒了自己的田”。这既不符合人民代表大会制度设计要求，也不利于发挥人大的监督职能。有必要通过制定地方性法规或相关文件，对县乡人大履职行为作出界定和规范，防止和纠正失职或越位现象。
（四）强化县级人大监督职能。要进一步增强监督意识，加大监督力度，善于抓住本地经济社会发展中的重大问题和群众关注的热点难点问题，综合运用听取报告、专题询问、工作评议、民主测评、执法检查等方式，强化对“一府两院”及相关垂直管理部门的监督，切实抓好全口径预决算审查、规范性文件备案审查和群众申诉控告的受理，力求抓出成效，取信于民。
（五）畅通县乡人大联系代表和群众的渠道。县乡人大代表由选民直接选举产生，与人民群众有天然的联系。县乡人大要把联系代表作为经常性基础性工作，积极为代表依法履职提供服务和保障。建立健全联系代表和群众的各项制度和机制，通过各种形式和途径加强与代表和群众的直接联系，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大群众有序政治参与，广泛听取各方面意见，集中民智、反映民意，化解矛盾，使人大各项工作真正建立在充分的民意基础之上。
四、关于密切人大上下级之间的关系
密切人大上下级之间的关系，发挥人大的整体效能，是新形势下加强人大制度建设的迫切需要，也是人大工作发展的必然趋势。要进一步明确和理顺地方人大上下级之间的关系，解决认识上的偏差，密切和增进相互关系，力求形成人大工作的整体合力。
（一）切实履行法律监督职责。当前，对报批法规的合法性审查比较重视，但对下级人大及其常委会制定的决议决定等规范性文件备案审查工作重视不够，审查监督没有落到实处。对此，一是健全备案审查工作机制。根据有关法律规定，明确下级人大常委会需要备案审查的决议决定的范围及备案期限、审查程序，强化违反备案规定的法律责任。二是严格依法审查。严格根据法律规定，认真审查备案决议决定是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，违法扩展行政机关的权力，是否与法律、法规规定相抵触等。必要时，可就有关问题进行专家论证。三是接受群众监督。积极受理人民群众对下级人大常委会决议决定有关问题的申诉，并依照程序及时进行审查。
（二）强化实质性业务指导。当前，有些地方多侧重于宏观面上的指导，对下级人大常委会依法履职工作的具体问题研究不透，指导的针对性不够强。对此，一是转变习惯方式，加大对下级人大依法履职工作的指导。要真正深入下去，就下级人大履职中存在的问题进行调查研究，弄清问题症结，找准矛盾焦点，探索解决途径，做好协调工作。指导和帮助下级人大处理好服务党委中心工作与依法履职的关系、加强监督与支持“一府两院”依法开展工作的关系，对下级人大常委会在工作中遇到各种具体问题及时答疑释惑。二是为下级人大及其常委会开展工作提供规范性依据。对人大换届选举、“三会”（人代会、常委会和主任会议）的组织，审议专项报告、专题询问、工作评议、执法检查等项工作，应当在总结各地经验的基础上，细化有关法律规定，制定规范性文件，明确相关工作程序、基本规则和要求，以便下级人大常委会有所遵循和借鉴。三是认真总结推广各地人大先进经验。上级人大要善于发现先进典型，及时帮助总结经验，挖掘创新的特点和亮点，搭建相互学习交流的平台，推动各地人大工作均衡发展。四是健全培训机制，强化业务培训工作。制定人大干部培训总体规划，有计划地做好对下级人大负责人和机关工作人员的培训工作，可采取专题培训班、专项工作会议、经验交流、理论研讨等多种形式，强化理论指导和人大业务培训。五是办好人大公开和内部刊物。要精选精编，找准定位，突出人大特色，丰富栏目内容，增强思想性、指导性、针对性，打造理论和实践创新的前沿阵地，为各级人大提供决策参考。
（三）建立和完善常态化联系机制。目前，虽然有一些行之有效的联系方式，但总的来看还处于一种自然状态，缺乏主动联系意识，缺少常态化的联系机制和畅通的联系渠道。对此，一是拓宽联系渠道。除邀请下级人大常委会负责同志列席常委会会议、委托或联合下级人大常委会开展执法检查和视察活动之外，还可针对一些重点难点问题，采取上下结合专题调研等方式，共同探讨和研究解决办法。二是充分利用现代化信息技术。积极推进人大系统电子化政务建设，建立和完善各级人大相互链接的政务网站，建立各级人大代表履职服务网络平台，逐步建立省市县三级人大视频会议和远程培训系统，实现即时交流互动，信息互通、资源共享。三是加强双向沟通。上级人大常委会的工作要点、立法计划、监督工作计划等，要及时向下级人大常委会通报，下级人大常委会的有关工作情况也应定期上报。四是有计划地进行上下级人大干部交流。上级人大可以从下级人大选调干部，上级人大干部可以到下级人大任职。上下级人大也可互派年轻干部对换交流挂职锻炼。通过工作人员之间的调动交流，强化工作上的联系和互动。五是积极探索建立加强联系的长效机制，明确和规范联系方式、内容和措施，使联系工作经常化、制度化、规范化。
（作者系河北省人大常委会研究室副主任）
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