习近平同志在中央政法工作会议上强调，要把群众合理合法的利益诉求解决好，对信访反映的涉及群众切身利益的突出问题，务必认真解决。这是我们党一切为了群众、一切依靠群众的根本立场在信访工作领域的具体体现，是运用科学的辩证思维、深邃的法治思想为信访工作树立的新航标。我们做好农村的信访工作，紧紧抓住做好农村社会的稳定工作，是为我国经济建设创造安定的环境、构建和谐的社会主义新农村的必然要求。只有探索创新信访制度、推进信访活动的制度化、法治化，才能使村民的正当诉求得到满意的解决，新农村社会的稳定才得以维护。
信访的含义
我国《信访条例》第二条指出：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
虽然在我国封建社会就有类似信访的活动并持续至今，但是源远流长的历史并没有使信访达到完美无缺的地步，新时期的信访仍然缺少相关的制度对其进行规范和保障。农村地区由于其特殊的政治地理环境，成为新时期信访的高发区，其诱因又是纷繁复杂的，信访的异化作用在农村地区较为凸显，严重威胁着农村地区的稳定与发展。
我国农村信访制度性欠缺的表现
虽然党和政府在设计信访这一制度时的初衷不容置疑，但是实践证明了我国的信访并不是完美无瑕的，信访活动由于缺乏相关的制度去规范和保障其运行，从而导致在实际运行中信访机制的异化。而且随着时代的变化，我国信访运行的主客观条件也发生了很大的变化，导致目前我国的信访在现实中出现了许多问题。
信访主要是指底层向上层反映问题，农民作为社会的最底层，自然成为信访的主体。且农村的经济文化相对落后，农民的受教育水平普遍较低，他们的权益十分容易受到侵害，同时可以利用维权的渠道较少，信访成了他们最佳的选择。庞大的农民群体占据中国人口的大多数，保障农民的利益对于维护社会的稳定至关重要。因此，农村信访工作是我国信访工作的重中之重。农村信访的制度性欠缺是信访工作存在问题的主要原因。
农村信访制度性欠缺的对策方案
农村信访问题，是一个综合的、复杂的社会性制度问题，它既涉及到民主政治制度的建设问题、政治体制改革的问题、人民代表大会制度的权威问题，也涉及到司法的效率与公正问题、讼诉成本的问题、社会纠纷与矛盾的解决机制问题，还涉及到提高执法人员职业素质、防止当事人诉权滥用、普及法律知识等等，是一项庞大而繁杂的系统工程。我国的信访工作现在出现的制度困境并不是偶然的，它是长期积累沉积下来的问题，也是我国在依法治国进程中不可规避的问题，必须坦然的面对。目前，我们应规范信访的相关制度，把信访活动放在制度化、规范化的范畴内。针对农村信访的制度性欠缺，笔者提出以下治理意见共同探讨：
（一）探索乡镇人大主导农村信访的模式。早已有学者提出应当建立人大主导的一元信访格局。乡镇人大作为乡镇这一层级法理上的国家权力机关本来可以大有作为，但是在目前的政治实践中，乡镇人大的作用不太明显，有的乡镇甚至只有人大主席一人。人民代表大会制度的优越性没有在基层很好的体现出来。不少学者主张实行人大代表的专职化，提高人民代表大会在政治生活中的实际地位。笔者认为此提议具有实践性，可以在基层的人大中进行试行。与信访制度的改革相结合，在乡镇人大之下设立“信访办”接待农民的来信和来访，由专职的人大代表负责接待并协调处理信访事项，体现了人大代表为人民的原则。
（二）加强基层组织建设，强化基层干部教育。首先要在乡镇级组织机构中组建一支业务强、懂政策的信访干部队伍，在健全农村基层信访组织同时，要强化对基层干部的教育工作，提高基层干部的知识水平、业务水平、道德水平，全面提升基层干部的素质。除此之外，还要规范基层的管理制度，通过规章制度约束工作人员的行为，转变其工作方法，将信访工作置于规范的制度下。
（三）加强信访立法工作，尽快颁布《信访法》。现代法治的真谛就是“一切社会行为必须处在法律的控制之下”。信访活动也不例外。目前，我国的法律体系中关于信访的只有一部《信访条例》，作为一个行政法规，其可操作性以及对具体问题的针对性与实践仍存在着较大差距。因此必须尽快出台《信访法》，健全有关信访的法律法规，完善我国的法律体系，实现信访活动的程序化、法制化。
（四）加快司法改革，推进司法独立，树立司法权威。法律、法规是保障信访工作上通下达的最可靠的保障。随着社会发展，人们越来越注重司法的公正和现代化，以实现社会治理方式的科学化和合理化，在这里面司法独立是一个不可以回避的课题，司法独立是司法公正的必要保证。司法独立作为司法活动的一项基本原则，其本身又由司法活动的本质所决定和要求的。司法的独立有利于化解矛盾、解决纷争、维护社会秩序的稳定。因此面对司法工作中存在的问题对信访工作产生的影响，我们更应注重在司法层面深化改革，树立司法权威。
（五）改革信访工作的考评机制。目前信访工作的考评制度在实际的运行过程中存在着严重的缺陷。各级政权为了充分的发挥信访工作维护地方稳定的作用，都制定了以越级上访量、集体上访量等为主要指标的信访量考评机制。各级政权层层施压，要求落实责任，维护地方稳定。正是这种压力型的考评机制的错误才造成了信访工作在实践中的异化。
要改革信访的考评机制，树立正确的考评机制导向：首先要将人民群众作为信访干部和基层行政官员的考评官。信访干部工作的好坏应由上访农民来进行评判，以保证信访部门代表农民的利益。其次要建立以群众利益为首位导向的信访工作考评机制。信访机构的工作人员要从人民群众的根本利益出发，树立起“群众利益无小事”和“信访无小事，责任大于天”的工作观念。再次信访机构要改变目前以信访量作为主要指标的考核办法，以信访问题解决程度和解决的数量作为主要指标的办法取而代之。信访工作要将解决问题作为立脚点，不能简单地把上访人数的多少、上访重大事件的多少作为考评官员的唯一依据，而应该对各地的上访情况进行整体有效的监察和掌握，督促各地积极解决上访群众所反映的问题，化解矛盾在基层，而不是掩盖矛盾在基层。
（六）加快新农村建设，提升农民综合素质。农民的整体文化素质偏低，主要是农村的社会经济落后，缺乏提升农民素质的客观条件。近年来，中央不断加大对“三农”问题的重视程度，提出了建设社会主义新农村的伟大战略，各级政府应抓住历史的机遇，响应中央的号召，加快社会主义新农村的建设。大力提升农村的社会经济水平和科学文化水平，完善提升农民素质的客观条件。
进入社会主义现代化建设的新时期，随着社会的大变革大发展，其中夹杂的各种利益关系也不断的进行碰撞和调整，也促使着人们在不断的更新思想观念。在中国发展进程中的这一关键历史时期，能否妥善处理好农民群众的各种信访问题，化解信访问题所蕴藏的各种矛盾，理顺各种社会关系，将各种阻碍中国发展的消极因素变为促进中国大发展大繁荣的积极因素，直接影响到党和政府与群众之间的血肉联系，影响到党和政府在人民群众中的崇高威望，也直接影响到经济发展、社会稳定的大局。
（作者单位：河北政法职业学院）
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