我国非政府组织的法律困境和解决建议 - 《公民与法治》 2010年第5期 (总第77期)

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我国非政府组织的法律困境和解决建议

◎ 葛伟华董江涛

    2008年5月12日的汶川大地震，我国各种非政府组织（NGO）大规模进入到了人们的视野，也在世人面前展示了巨大的力量，赢得了国际组织、政府及人民的巨大赞扬。
    专家、学者对非政府组织的大量出现给予了高度评价,认为它是人类社会重大的组织创新和制度创新。现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治三者共同发展的结果。而现代人类社会实际上也就由这三大社会层面组成。在其中每一个层面上,都有其相应的组织系统。与市场经济相对应的是各种营利性企业组织，与民主政治相对应的是科层制的各种政府机构，而与公民社会相对应的则是各种非政府组织。改革开放30年来，我国的非政府组织经历了从无到有、从盲目到自觉、从感性到理性的发展过程。非政府组织的成长和对社会的贡献，已被政府和公众普遍接受。
    实践证明：非政府组织在社会治理中具有不可替代的功能，在促进经济、社会和人的全面发展与构建和谐社会的过程中发挥了积极作用，主要表现在：
    一、表达公民利益推动政治民主化。
    非政府组织在本质上是一种排斥国家公共权力介入过多的社会组织,其独立性、自发性、志愿性的特征决定了它的民主精神。非政府组织的发展标志着公民社会的觉醒, 通过启发、教育和引导民众参与社会活动,增强民众对自己基本经济权利和政治权利的意识,鼓励和帮助民众维护自身的合法与合理权益,促进社会主义民主政治的社会基础的形成。同时，开展政策分析，促使更多的公民愿意并有意识地参与政治生活 ,推动整个国家的政治民主化进程。非政府组织可以在不同的利益集团因政治、经济、文化以及利益的多元化发生矛盾和冲突时,利用其民间的身份,在各利益集团之间进行斡旋,促进相互沟通与理解,推动问题的解决。
    二、促进政府职能转变、提高效率，提供更好的公共产品。
    在传统的政府职能体系中，我国政府长期扮演着“全能政府”的角色，突出表现为政府对整个社会的大包大揽，对经济社会文化等各个领域的全面干预。但是由于政府自身的局限性、我国市场经济改革的深入以及社会问题社会事务的复杂化，政府干预也产生了许多问题，即出现了所谓的“政府失灵”。因而，逐步建立“小政府、大社会”的社会管理模式成为当今世界各国政府机构改革、实现政府职能转变的理想目标。
    在这样的条件下，非政府组织作为服务于社会公益事业为宗旨的志愿部门或独立组织,就成为政府职能转变的重要载体，承接了政府转移出来的而市场又难以承担的公共领域的部分职能。非政府组织可以成为高效率提供社会公共服务的主体。
    三、调节收入分配，关注弱势群体，促进社会公平正义。
    很多经验表明：在市场经济条件下，只靠政府并不能对人、自然和社会提供充分的保障，社会团体或者说是非政府组织是对市场部门和政府部门的必要补充。非政府组织作为一种新的资源配置体制，可以弥补由政府和市场在调节收入分配上的不足，为构建公正、合理的收入分配秩序提供制度创新。很多非政府组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，能在政府无暇顾及的方面发挥作用，增进社会福利，促进社会公平。
    从一定意义上说，我们可以将非政府组织按照志愿性原则进行的社会救助、公益捐赠、慈善事业等活动称为第三次分配。它是相对于市场的第一次分配和政府进行的第二次分配而言的，第三次分配有助于缩小贫富差距，扩大社会公平，从而达到社会和谐发展的最佳境界。比如，希望工程、春蕾计划、幸福工程、微笑列车、新长城计划等众多公益项目就是通过积极反应民众诉求，动员社会资源向农村、偏远地区和贫困群体流动，以帮助那些最困难的人获得生存和学习发展的机会。通过这些公益活动，数以千计的贫困人口、妇女、儿童、残疾人接受了社会的关爱，解决了上学、看病等实际困难，在一定程度上缓解社会矛盾，促进了社会的公平正义。
    四、增进社会容忍度，促进社会和谐，维护社会稳定。
    非政府组织为各种社会成份提供了较为宽松的活动空间，社会成员可以通过各种方式来满足其多样性和多层次的愿望，实现其利益。非政府组织能够起到释放社会压力的作用，也使得各种不同的社会群体能够依法共存相容，增进了社会容忍度。因此说，非政府组织可以缓解或消除企业部门和政府部门所引发和造成的一些社会矛盾，从而有助于维护整个社会的稳定。
    但我国非政府组织的发展还存在很多的问题：
    首先，我国虽然在宪法层面有有关结社等规定，由于长期单一制的行政体制，使政府行政层面对多元社会缺乏认同，对非政府组织的存在缺乏足够的理解和宽容。同时民间社会的表达和实践没有实现一定程度的理性化和程序性，更导致这种误解的加深。
    其次，准入门槛的过高且不合理。公民具有在非政府组织成立、加入、退出、参与非政府组织内部事务的自主性。但目前，这些自主性并没有得到有效的保障。我国在非政府组织资格准入方面采取了严格的许可制度。根据国务院《社会团体登记管理条例》的规定：在社会团体登记的过程中，先后有两个部门负责，前一个部门的同意是后一个部门批准的必要充分条件，实际上导致了所有的非政府组织登记的“双重许可制度”。这样，就从法律上把我国的非政府组织“强行纳入”到了既存的政府体系之中，使我国的第三部门（非政府组织）在法律的初始权利设定上就丧失了西方国家那样的独立性，使得第三部门（非政府组织）成了第一部门的法律附属物。
    对于政府来说，双重许可是一种双保险的策略，政府可以很好地对非政府组织进行控制，可以最大限度地阻止与政府目标不一致的非政府组织的成立。但是对于非政府组织来说，则是一个重大的困扰。不仅仅是程序更加繁琐，时间会拖延，而且两个部门在审查标准上可能的不同对非政府组织的发起者可能造成极大不便。
    当然，从消极管理的角度讲，设置较高的准入门槛也有一定的正面作用，那就是从根基上堵漏塞源，是一种从源头上连问题本身都消灭掉的解决问题的办法。事实上，一味地堵塞漏洞并不是解决问题的最佳方法，政府应在提高自身能力上做更充分的准备，比如说利用当前和平、安定的社会环境，积极提高自身应对危机的能力和管理社会的能力。
    再次，配套法规建设不完善。非政府组织的配套法规建设对其发展具有促进和规范作用，尤其是目前关注较多的非政府组织和非政府事业的税收问题。尽管我国现行的有关法律、法规规定了公益事业捐赠、公益活动可以享受减免优惠，一直在执行中被拒绝。
    我国非政府组织的发展尚需在法律层面上继续完善，具体有：
    1、简化登记管理程序。当前我国非政府组织登记管理体制的最核心的原则是双重管理体制。由于业务主管单位要对所属非政府组织的活动负责，却没有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定，从而导致各业务主管单位“多一事不如少一事”，对申请的非政府组织，尤其民间组织，大多采取推脱的态度，使得独立申请的非政府组织很难被批准，不得不转而求助工商登记或者不登记。其实我们可以借鉴国际经验，对学校、医院等实体性公共服务和福利机构，指定与其业务相关联的机关登记管理，取消 “业务主管单位”的程序。这样既打破了双重管理体制的制约，又可以加强管理效果。随着管理体制的理顺，一些限制性的管理原则也可以逐步放开，给予非政府组织更大的生存、发展空间。
    2、建立广泛、公正和公开的非政府组织优惠税收制度，促进非政府组织的发展。为鼓励民间捐赠及志愿活动，世界上许多国家都采取非政府组织优惠税收制度，对企业、个人向非政府组织的捐赠以及非政府组织自身开展的各种公益活动，在所得税、营业税、关税等许多税种上实行减免。也就是说，由于非政府组织提供了很多本应该是政府职责范围内的服务，减轻了政府的负担，提供税收的优惠不过是政府的答谢而已。另外，向公益型非政府组织捐赠的机构和个人还享有应缴税所得额扣除和财产税、遗产税减免。
    3、创新监督管理机制。简化和放松对非政府组织登记注册的必要手续的同时，加强对它们开展活动及其组织运作的动态过程的监督、评估和控制。非政府组织往往缺乏明确的产权主体而难以进行有效的监督和控制，从而表现为一些损害非政府组织公益形象和公信度的“公益腐败”，有的非政府组织严重违背准则，私分财产，为某些个人牟取利益，甚至侵吞善款。
    非政府组织的立法在国内处于刚刚起步的阶段，国外则相对完善与健全，特别是在登记成立、机构设置与内部管理、对个人利益的限制、商业活动以及税收政策方面为我国提供了参考与借鉴，在借鉴国外相关制度的基础上改革与完善我国非政府组织法律体系。
    随着机构改革的日益完善，非政府组织必将承担起政府部门转移过来的部分社会职责，扶持并规范非政府组织的发展，迫使立法提上议事日程，成为摆在我们面前的一项紧迫而艰巨的任务。但是毫无疑问，我国非政府组织的发展是一个漫长过程，其在成长中不会表现得十全十美，难免暴露出各种各样的问题，但我们必须面对这样的现实。毕竟，在新事物的发展中必然会付出一些成本，但我们并不能放弃这种新组织形式的发展。因此，我们应该对我国非政府组织的未来发展充满信心，当然，这也是对我国民众的自治能力抱有信心。