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积极促进检察权与“三位一体”调解机制的有效衔接
◎ 刘建革 杨建忠
    近年来,随着社会利益格局不断调整,社会矛盾纠纷呈现数量趋多、主体多元、性质复杂、处理难度大等特点,特别是群体性事件明显增多,已成为影响社会稳定的突出问题。社会共知的多起群体事件已经证明,如果这些问题不及时处理,或处置不当,就会影响社会、政治稳定,阻碍经济健康、持续发展。构建“三位一体”社会矛盾纠纷调解工作体系,以人民调解为基础,人民调解、行政调解、司法调解三者既充分发挥各自作用,又相互衔接配合,综合运用多种手段化解民间纠纷,为有效减少社会矛盾发挥了积极作用。
    一、“三位一体” 调解处理社会矛盾方式比较
    首先是人民调解。在多种矛盾纠纷解决途径中,人民调解一直起着非常重要的作用。人民调解具有省时、便民、不拘泥于固定程序的特点。现实生活中,大部分的婚姻、家庭、邻里、土地、宅基等常见性、多发性矛盾纠纷是依靠人民调解解决的,是调处家庭纠纷、邻里纠纷等社会矛盾的主要手段。随着经济社会的不断发展,新形势下的矛盾纠纷变得错综复杂,矛盾纠纷的主体也变得日趋复杂,其中有相当一部分发展成了涉及多人群体利益的矛盾。如果处理不好极易引发上访和群体性事件,影响社会稳定。这给人民调解工作带来新的挑战,提出了更高的要求。
    其次是行政调解。行政调解指在负有调解职责的国家行政机关主持下,解决特定民事纠纷的活动。在行政机关履行行政职能的过程中,要进一步强化行政调解的职能作用,适应新的形势,摒弃单纯依靠行政命令解决矛盾纠纷的做法和怕麻烦、图省事的思想,切实把行政调解作为基层行政部门处理矛盾纠纷的首选方式,充分运用政策、法律、经济、行政等多种手段和说理、教育、协商、调解等方式,依法及时合理地处理群众反映的问题。
    再次是司法调解。司法调解是以法院为主导的一种调解形式。它以诉讼为前提,由法院在查清事实的基础上,按照法律程序,对案件进行调解,一旦调解不成,再行判决。人民法院在审判工作中要不断强化调解意识,坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则,建立诉前调解劝导、引导机制。在审判和执行过程中,综合运用各种调解手段和技巧,依法做好民事案件、自诉案件、轻微伤害案件、刑事附带民事诉讼案件以及行政赔偿案件、非诉讼行政执行案件的调解和执行和解工作。
    二、“三位一体”联动机制的提出及运行现状
    2006年10月11日,党的第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出,“要完善矛盾纠纷排查调处工作制度,建立党和政府主导的维护群众权益机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合……把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。此后,各地对“三位一体”调节机制的协调联动,通过多种措施进行了有益的探索和尝试,主要体现在工作制度的衔接和建立、工作机构的设置、人员的配备以及工作经费的保障等。
经调查了解,各级政府都很重视此项工作的开展,进行了具体的落实,很多地方在乡镇一级设置了专用的调解中心办公用房,配备了调解人员,并将“三位一体”调节机制工作纳入到了各单位综治工作中进行考核。这一举措对以往的调解工作分裂割据状态起到了很好的统一协调作用,在一定程度上,弥补了三种调解方式的不足,使人民内部矛盾调处、利益群体的诉求表达有了更加顺畅的渠道,尤其是“三位一体”调解机制具有一定的法律引导优势,避免了矛盾纠纷调处的显失公平,增强了调处的权威性,提高了调处的成功率。实践中,要发挥“三位一体”调节机制的协调联动作用,还要求法院在法律业务上,加强对民调人员、行政调解人员的培训和指导,依法尊重及确认人民调解、行政调解协议的效力。在司法调解中,可邀请人民调解员及有关行政机关调解人员协助调解或诉讼内委托调解,实行优势互补,资源共享。
    三、 检察权与“三位一体”调解机制的关系定位
    我国宪法将检察权定位为法律监督权,依法对民商、行政及刑事司法活动进行监督。人民检察院作为国家的法律监督机关,承担着打击犯罪、保障权利、维护法治的重要职能。同时,化解社会矛盾,维护社会稳定,也是检察机关义不容辞的责任,创建和谐社会离不开检察职能化解社会矛盾功能的良好运作。检察权的行使与“三位一体”调解机制的社会矛盾调解功能可谓相得益彰。
面对我国社会矛盾的发展变化,检察机关及时调整工作思路,推出了一系列工作举措。近年来,在刑事领域的“宽严相济”形势政策的提出、办理未成年人犯罪案件的各种规定等,都充分体现了检察机关在化解社会矛盾方面所做的努力。最高人民检察院更将“深入推进社会矛盾化解,积极参与社会管理创新,公正廉洁执法”作为了今年的三项重点工作,提出“健全检察环节社会矛盾排查化解、执法办案风险评估等机制,坚持息诉与抗诉并重,把化解矛盾贯穿于执法办案始终”。这要求我们在检察工作的各个环节,都要树立化解矛盾的意识,尤其是要做好与其他矛盾调处渠道的协调联动,这与中央提出的“三位一体”矛盾纠纷调解机制一脉相承。
    四、 检察机关在化解社会矛盾方面的具体工作措施
    检察机关要找准与“三位一体”调解机制衔接的切入点和落脚点,应主要从以下两个方面着手:
    (一) 概括而言,应当结合检察机关的“涉农检察工作机制”,把涉农检察工作与“三位一体”调解机制统一起来。
    当前,因“三农”问题导致的社会矛盾冲突和不稳定因素增多,尤其是以农业为主的县市,多数刑事案件发生在农村,多数涉检访是农民问题,多数集体访涉及“三农”。河北省检察机关正在开展的“涉农检察工作新机制”,在充分发挥检察职能,密切联系农业发展、农村稳定、农民权益的实际,强化涉农法律监督和司法保护,严厉打击危害“三农”的刑事犯罪活动,积极查办和有效预防涉农职务犯罪,依法妥善处理涉农信访、举报,维护农民权益,维护农村和谐稳定,促进农村改革发展等方面,进行了有益的探索和实践。工作中,检察机关应进一步把涉农检察工作机制与“三位一体”的调解机制结合起来。对于涉农检察工作中发现的问题,属于本院管辖的,依法及时进行处理;对于不属于本院管辖范围的,不能一推了之,应积极协助当事人找到适当的解决途径。如对正处于行政、司法程序处理过程中的,应与相应的机关取得联系,通报情况,力争使矛盾纠纷不再扩大,妥善化解。对于尚未进入处理程序的,可以由基层人民调解委员会调处的,经当事人同意,转至人民调解委员会调处,当地乡镇设有调解中心的,也可以直接转至调解中心。检察机关应事先就调解工作衔接问题与地方政府及基层自治组织做出具体的制度安排。
    (二)具体而言,应当立足检察机关的各项具体工作职能,树立“大调解”意识,积极探索新途径,尽快建立妥善有效的检调对接机制。
    控申部门在接待来信来访、受理举报控告工作中,对于属于本院管辖的,应当依照分流规定进行分流处理,对归口不明并符合初查规定的,经领导批准后,做进一步初查。如果发现不属于本院管辖,又确属法律规定可以调解的民事、行政纠纷,则应该告知来访人所享有的权利及可以采取的救济渠道,并积极引导来访人做调解处理,当事人同意调解的,控申部门可以将线索转至相关的调解组织。
    民行检察部门对受理前的民事、行政抗诉案件,如果通过调解可以息诉,则在案件受理前,在充分听取当事人各方意见的基础上,可以做调解处理。因此种调解以生效的法律文书为前提,故而不同于一般的矛盾纠纷的调解。根据最高法院相关司法解释的规定,当事人之间达成一致意见后,可以制作书面和解协议或到人民法院,以笔录形式确定和解协议的内容。需要指出的是:对于当事人坚持申请抗诉的,如果符合抗诉条件,应当依法受理该抗诉申请,保障当事人依法行使权利,不能为了息诉而强迫当事人调解;案件受理后,检察机关不能再对该案主导调解,应通过行使抗诉权,使已遭破坏了的案件的程序和实体公正得到修复。如果案件不符合抗诉条件,承办人应该对当事人讲明原因,按照程序向当事人送达相应的法律文书。有调解可能的,应积极寻求对其争议进行调解。
    刑事检察部门在审查逮捕、审查起诉过程中,对于轻微刑事犯罪,要运用好逮捕的必要性条件和审查起诉的尺度,贯彻好宽严相济的刑事政策,对因一般债权债务纠纷而引发的轻伤害案件、数额较小的盗窃案件、交通肇事等过失性犯罪等案件,可在乡镇调解中心或人民调解委员会的支持下,积极引导犯罪嫌疑人及家属与受害人就医药费用、财产损失等民事赔偿达成调解协议,并取得被害人谅解,在能不适用逮捕措施、不起诉更有利于缓和、化解矛盾的情况下,一般不逮捕或不起诉,另外应大胆使用快速办理轻微刑事案件的工作机制,简化程序,提高工作效率,加强捕诉衔接,缩短案件处理时间,减少羁押期间的不稳定因素,为这些案件的从轻处理创造条件,这样可以最大限度地增加和谐因素,减少不和谐因素,促进农村稳定。
    继续做好反贪、反渎案件的查处工作。近年来,在关乎民生、关乎群众利益的重点领域,如涉及企业改制、征地拆迁、环境污染、社会保障、安全生产等方面,是社会矛盾纠纷的聚集点,人民群众往往对这些领域的贪贿、渎职案件格外关注,处理起来稍有不慎,极易引发群体事件,严重影响社会稳定。当前,农村“两委”人员职务犯罪是引发农村不稳定的焦点,检察机关要充分运用职务犯罪的预防和打击手段,充分履行反贪污贿赂和反渎职侵权的职能,一方面通过严肃查办职务犯罪案件,化解社会矛盾,另一方面要在和谐社会的总体要求下,更加注重对其中涉及的具体问题,积极配合当地基层组织做好调解处理,做到打击与调解并重,处理好案件查办与案外矛盾调解的关系,尽最大可能消除影响社会和谐的不稳定因素,立足于检察职能,在法律允许的范围内建立检调对接机制,努力化解社会矛盾,促进社会和谐。
责编:李韬
 

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