20世纪90年代以来，我国开始进入公共危机的高发期。公共危机管理是指在危机发生时，公共部门，尤其是政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。公共危机的绩效评价和问责机制作为这些措施的组成部分往往被人们所忽视和淡化。但随着我国公共危机在近年来的频发，公共危机管理中的行政问责制正在逐渐步入人们的视线，并成为近年来公共领域危机处理时高度引人关注的焦点话题。
一、公共危机管理中行政问责的意义
政府公共危机管理中行政问责制是指在公共危机管理中，依法享有问责权的问责主体对故意或过失，不履行或不正确履行公共危机管理职责的行政机关及其人员实施责任追究的制度。行政问责既是民主政治的一种基本理念，也是公共行政的一种制度安排，蕴涵着深刻的政治价值和政治理念。它要求政府必须承担道德、政治、行政以及法律上的多重责任，接受来自内部和外部的监督和控制。
１、行政问责制的发展和完善有利于公共危机管理目标的实现。公共选择理论认为，政府在公共领域中的行为和消费者在经济领域中的行为一样，都以利己主义最大化为原则。从现实情况来看，我国政府在公共危机管理中职责的严重缺位也在一定程度上佐证了公共选择理论的观点。行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键一步和题中应有之义。
２、行政问责制的发展和完善有助于公共危机管理的民主法制化。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”由于受中国传统“官贵民贱”观念与“畏官”心态的禁锢，加上法律制度不健全等因素的影响，目前我国“人治重于法治”的现实并没有完全改变。行政问责制强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则，强调越权无效原则，提倡阳光行政，把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化，必将有利于控制政府在公共危机管理中的行政权力的滥用和扩张，有助于实现公共危机管理的民主法制化。
二、我国公共危机管理中行政问责制的现状
我国大规模的行政问责始于2003年“非典”期间。在中央和国务院的要求和部署下，地方各级政府逐步开展了行政问责的行为。到目前为止，我国公共危机管理绩效评价和问责工作已经取得了一定的成就：
1、国家逐步制定和完善有关安全生产及其绩效评价的法令、法规、规章等。如2002年的《中华人民共和国安全生产法》、2004年的《中华人民共和国行政监察法》、2006年的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《强化生产经营单位安全生产主体责任严格安全生产业绩考核指导意见》以及2007年的《安全生产领域违法违纪行为处分暂行规定》等。
2、一批高官因特别重大安全生产事故而受到处理。如：2003年因SARS危机蔓延，卫生部长张文康、北京市市长孟学农被免职；2003年因重庆开县井喷事故，中石油总经理马富才引咎辞职；2004年因陈家山矿难，陕西省副省长巩德顺被行政记过；2005年因孙家湾矿难，辽宁省副省长刘国强被行政记大过；2005年因大平矿难，河南省副省长史济春被行政警告；2005年因大兴矿难，广东省副省长游宁丰被行政记大过等。
3、一些地区和部门在政府公共危机管理绩效评价和责任追究方面先后开展了一些探索。如：2001年铁道部制定的《关于特大安全事故责任追究的办法》；2001年北京市制定的《关于重大安全事故行政责任追究的规定》；2006年河南省将安全生产纳入政府绩效评估体系、党政领导干部绩效考核体系、国有企业发展和经营负责人业绩考核体系；2006年黑龙江省加大安全生产在党政领导目标考核中的比重；2006年环保总局表示将依法追究江河水域污染责任人行政责任。
4、在国家层面上，已经将安全生产重要指标纳入政府总体考核体系。目前，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已纳入亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸企业从业人员10万人死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率。
尽管如此，现阶段我国政府公共危机管理绩效评价和责任追究仍存在较大的问题。著名学者陶学荣认为，我国现有的危机管理体系中，尚存在激励机制和惩罚机制错位的问题。常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机的倒成为英雄”的现象，直接引发危机者得到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我国现有的绩效评价体系下，各级政府的理性选择却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰责任。这一点在山东烟台“11·24”海难、“广西南丹的矿井事故”中已充分暴露。
三、我国公共危机管理中行政问责制存在的问题
一是公共危机管理中行政问责的随意性过大，缺乏规范性。问责不公，有的问责客体成为“替罪羊”。有的官员引咎辞职，在舆论压力减弱后，又官复原职或官复原级。纵容了部分官员在危机管理中的不作为行为，增加了政府公共危机管理成本。我国的行政问责往往是在出现重大事故或具体过错的情况下启动的，这与问责的本意存在重大偏差。问责制并不是纯粹的惩戒措施，而是要促使官员履行其相应的责任，只有官员平时认真负责，才能减少工作中事故与过错的发生，才能真正实现责任政治。近几年来备受关注的问责事件在内容和范围上都存在一定的不确定性，缺乏规范性规定。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视，涉及人命关天的重大公共危机事故上，然而对于决策失误、用人失察、领导过失等领域尚未引起重视。
二是公共危机管理的信息获取不畅，导致监督不力。长期以来，受官本位思想、传统政绩观和处理不确定性事件能力不足的影响，一些政府官员在危机管理中倾向于垄断危机管理信息，隐瞒甚至发布虚假信息。当这些伎俩被民众识破后，往往给社会带来更大的恐慌。而信息的不公开就直接导致了公众缺乏知情权，进而无法对政府危机管理活动进行评判和监督，也就无法实现民主的社会氛围。所谓的民主问责更加无从谈起。
四、进一步完善公共危机管理中的行政问责制
1、增强责任意识，培育问责文化。要从观念上转变行政的理念，从“官为本”转向“民为本”，从“为民做主”转向“由民做主”，从父母官转变为以人民为衣食父母，对百姓要负责。要加强对相关公务员的教育，建立责任本位、服务本位、规则本位、义务本位为核心的行政文化，增强其公共危机管理责任意识。要加强全社会问责文化建设，提高全社会行政问责意识，为在政府公共危机管理中推行问责制营造良好的问责氛围。
2、完善公共危机管理中行政问责的相关法律法规。亚里斯多德认为，“法律是最优良的统治者”。要建立一整套切实可行的问责法律法规体系，加强对政府在公共危机管理中责任的追究，以维护公共安全和民众的合法权益。明确政府责任是实施政府问责制的前提，政府应该承担哪些责任必须加以明确，并且通过法律的形式加以规定，对于政府官员在执行公务的时候应该承担哪些作为与不作为的责任也必须通过政府规章的形式加以明细化，从而为追究政府及其工作人员的责任提供依据，做到有法可依、有章可循。
3、健全公共危机管理中行政问责的体系建设。在进行行政问责立法时，既保留和完善原有的内部问责机制又必须建立和启动外部问责机制。对政府内部问责的完善关键是解决好内部权力的分配问题，做到有什么样的权力定什么样的责任。外部问责主体主要包括人大、司法机关、执政党、各民主党派、新闻媒体和公民等。
4、建立公共危机管理的信息公开制度。政府的信息公开是建设责任政府和民主政府的必然要求和前提。政府的权力来源于人民，理应受到人民的监督。在面对公共危机的事件时，部分政府官员往往选择掩盖真实信息，不愿被公众发现事实的真相。这不但违背了以人为本的理念，也使得政府的威信下降，导致社会更大的不满。因此，要以公开为原则，不公开为例外，建立一种完善的信息公开制度。使得公众在公共危机面前真实的得到相关的信息。保障公众的知情权。同时，政府在危机管理中的新闻发布制度也要随之完善。建立新闻发言人虚假信息发布的责任追究机制，从制度层面保障危机事件的信息公开。
5、加强公共危机管理的监督力度。要加强作为权力机关的人大的监督作用，保证人大质询权、调查权和罢免权的实现。要充分发挥民主党派的监督作用，保证其监督权落到实处。要加大新闻媒体的监督。要充分发挥人民群众的监督作用，完善监督渠道，调动民众的监督积极性。因此，必须营造更加公开、自由的监督环境，推进并监督政府作为。
（作者单位：中国传媒大学媒体管理学院）
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