从制度上防止观点“一边倒” - 《公民与法治》 2010年第13期 (总第85期)

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从制度上防止观点“一边倒”

—— 兼谈如何增强立法听证会实效

◎ 杨维立

5月18日，长沙市政府就《长沙市城市管理条例（草案）》举行立法听证会，18名听证陈述人对《长沙市城市管理条例》草案中的重要议题进行了听证陈述，并提出了意见。这是长沙市有立法权以来，首次举行以市政府为组织主体的立法听证会。据介绍，参加本次听证的陈述人共18名，其中市民代表5人，商业经营代表4人、企业管理代表3人、专家学者和律师代表4人，行政机关代表3人。（据5月19日《湖南日报》）
　　显然，长沙市政府实行开门立法，在立法听证会中注意选择不同利益主体的代表，这是值得充分肯定的。不过，笔者以为，立法听证会要想取得理想效果，光是注重听证代表结构的合理性或者代表身份的广泛性是不够的。何谓“听证”？“听证”一词系泊来语，根据《朗文当代英语词典》的解释，“听证”的原意是“听取意见”，可解释为“听力”、“倾听”、“审讯”、“听取意见会”等等。听证制度的理论基础源于英国普通法上的自然公正原则：“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。”“自然公正原则包括两个最基本的程序规则：一是任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。二是任何人或者团体不能作为自己案件的法官。”简单地说，就是通过举行听证会，将民意对于重大决策方案或法律法规草案的不同意见及其理由，充分展示出来，并提供给决策者作为判断依据。因此，立法听证会固然要注重代表来源的广泛性，更需选择不同的观点的代表参与。但现实中，许多地方过于重前者轻后者。
　　有例为证：5月21日，成都市物价局举行成都市中心城区居民生活用水价格调整方案听证会。27名听证代表参加听证会并发表意见，其中23名听证代表对水价调整方案表示支持，3名听证代表持反对意见，1名听证代表认为应该“缓行”（据5月22日《成都商报》）。笔者认为，听证会上出现代表意见“一边倒”的现象非常值得反思。由此引发的问题在于，听证代表的支持率是否能真正体现民意？这样的听证会能否使不同意见得以充分表达？当然，立法听证会不同于价格调整方案听证会，但道理却是相通的。尽管程度不同，一些地方的立法听证会同样面临着上述问题，亟待破解。
　　上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。听证也应当如此。我们说，听证会代表的支持率不是盖洛普的民意测验。听证会组织者真要想知道该方案的民意支持率如何，完全可以通过委托专业机构来进行统计。而试图通过放大听证代表的支持率，以印证民意支持率的做法并没有科学依据。不但可能让决策者产生错觉，导致判断失误，也容易使听证会走入歧途。我们应当看到的是，包括立法听证会在内，目前我国对于如何产生听证代表只有原则性的规定，具体的选取工作往往则由听证会组织者决定。就算抛开人为因素的影响不谈，也不能排除这种可能：尽管从职业、身份上看来，听证代表的身份确实具有广泛性和代表性。但实质上，依然是只有少数人持反对意见，这无疑是令人忧虑的。
　　事实上，立法听证会本是一个公开发表意见的民主平台。尊重少数人的意见、尊重少数人说话的权利，是一个健康社会必须具有的包容情怀。更何况，少数人的意见中不乏真知灼见，“让人说话天塌不下来”。借助立法听证会这个平台，让各种意见充分发声，经过相互辩驳、讨论，让“真理愈辩愈明”。笔者注意到，一些地方已从制度上着手解决不同观点的表达问题，着力提高听证会实效。比如，《长沙市人民代表大会常务委员会立法听证办法》第十二条规定：“对报名参加听证会的公民、法人和其他组织，听证机构遵循以下原则确定听证陈述人：（一）广泛性和代表性；（二）不同观点或者不同利益主体的人数基本相等；（三）报名的先后顺序。”问题是，“不同利益主体”并不代表“不同观点”。既往的事实表明：不同利益主体的往往仍然是“不约而同”，赞成意见“一边倒”。问题还在于，听证会前，组织者没有搞清楚听证代表中究竟有多少人持支持意见，有多少人持反对意见。容易出现这样的情形：在听证过程中，赞成者人多势众，他们的意见得以充分展示，而反对者的声音则显得很弱，容易被忽视。如此一来，听证会收集的信息就不够全面、广泛，决策者也容易因此受误导。
　　据介绍，美国国会的立法听证会由国会的委员会或小组委员会举行。委员会选择陈述人主要有两种不同做法，一种是广泛选择多方面各种不同意见的代表出席听证会，尽可能保证各种合理的意见都能够得到表达；另一种是专门邀请一些持有某种特定意见的代表作为陈述人（据2010年3期《中国人大》）。虽然国情不同，社会制度不同，人家的东西我们不能照搬。但西方发达国家有益的立法经验仍然值得我们学习借鉴。令人欣慰的是，在这方面，国内一些地方作出了积极的探索。2009年7月，江苏省政府法制办举办的《城乡规划条例(草案)》立法辩论会是一次重大创新。事先，政府法制办公布立法辩论会的4个辩题，公开征集辩论人。全省各界100多人报名参加辩论，在综合考察各自对城乡规划立法的熟悉程度，各自观点所代表的利益群体，以及辩论能力后，8名律师脱颖而出，出任分别代表三个利益群体的辩论人。辩论会上，8名辩论人展开激烈辩论。而应邀旁听的30多名各界代表也踊跃参与，或对公布的法律草案提出建议，或对辩论人的观点提出不同看法。整个辩论过程不但气氛热烈，而且多数意见针锋相对。或许这样的立法辩论会并不完美，但至少，让不同观点竞相争鸣——这个探索方向是正确的。
　　听证是否成功的关键在于我们应先明了听证的初衷与指向，找准目标定位。今年3月9日，全国人大常委会工作报告明确指出：做好立法工作，要“扩大公民对立法的有序参与，坚持和完善法律草案公布机制，增强立法座谈会、论证会、听证会的实效，选择法律草案中人民群众普遍关心的问题进行充分论证，认真听取各方面特别是基层群众的意见”。对于如何增强立法听证会实效，笔者有以下三点建议：首先，一个可取的办法是，从那些已经公开表达意见的人士中遴选听证代表，或者听证会组织者事先分别了解候选人的意见，再从中选取听证代表，使不同观点的代表处于均势，力量达到相对平衡。其次，建立信息反馈机制，让不同意见的代表在会前都能平等地获得各种统计数据和其他相关信息。提供良好条件，鼓励听证代表作必要的调查研究，营造浓烈氛围，使不同观点在听证会上竞相争鸣。更重要的是，从制度改革的系统性出发，开拓创新，完善规则设计、规范程序，防止听证公出现观点“一边倒”现象。促进听证会规范化建设，提高立法草案起草质量和民主法治水平。（作者单位：江苏省盐城市亭湖区人民检察院）