"小产权房"相关问题的法律探索 - 《公民与法治》 2010年第13期 (总第85期)

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"小产权房"相关问题的法律探索

◎ 唐涛

近年来，随着我国房地产行业的迅猛发展，城市房价日益攀升，多数市民无力承受如此的“天价”，于是，越来越多的人纷纷将目光转向小产权房。然而，产权本无大小之分，房屋产权缘何会有大产权与小产权之说呢？从根本上讲，这是由我国城乡二元土地结构造成的。小产权房并非标准法律概念，只是一种由社会创造出来的“民间”概念。小产权房缺乏法律规制，存在问题多，也是本文讨论的重点。
　　一、小产权房的成因、特点及风险
(一)小产权房产生的原因
1．城市房价飙升，给城市居民带来极大压力，小产权房具有明显价格优势。相比城市商品房而言，由于没有土地出让金和相关税费，小产权房开发成本低。以北京为例，目前城市商品房最低单价也在万元以上，而京郊的小产权房价格多在5000~6000元左右。价格如此悬殊，必然创造一个很大的市场需求，对购房者构成了很强的吸引力。
　　2．政府管理缺位。据统计，现存小产权房的数量非常庞大，北京市早已突破1000万平方米，大约占住房总量的20%左右，深圳等一些城市小产权房所占的比重甚至高达40%。在法律明确禁止农村土地出让的情况下，小产权房发展如此迅猛，除利益驱动外，政府管理不力、管理缺位也是重要因素。
　　3．新农村建设让小产权房蔓延有机可乘。随着新农村建设的逐步展开，农村开始统一规划宅基地，集中建设住房。为了解决资金难题，乡镇政府便同开发商合作开发住房，将多余的住房向社会出售，这样乡镇政府解决了资金难题，开发商也赚取了相应利润，实现了“双赢”。
　　4．城乡二元土地结构，牺牲农民利益，是小产权房产生的根本原因。城市房地产的繁荣发展，使得土地这种稀缺资源的价值得以充分体现，在GDP中土地收入始终占据很高比例。作为土地所有者的农民首先无权以土地进入市场，其次在国家征收土地时也只能获得土地原始用途相当的补偿金，而国家征收后却能获得数倍的出让金。面对旺盛的市场需求和法律规范的缺失，强烈的利益驱动自然会催生大量的小产权房。
　　（二)小产权房的特点
　　1．产权不完整。小产权房相比商品房等大产权房来说，所有权受限是其最为突出的特点。小产权房不能进行房屋登记，无法领取房屋所有权证书，因而无法获得真正的所有权，在房屋转让、所有权的公示公信力上缺乏保障。
　　2．产权不稳定。我国现行法律法规规定，农村土地一般由农村集体所有，如果要在农村集体土地上进行商品房开发并向社会销售，必须先经国家征收，把集体土地转变为国有土地，再由开发商购买进行开发，只有如此建设的住房才为我国法律承认，才为我国法律保护。小产权房由于是在农村集体土地上直接开发的，所以这类房屋的所有权并不为我国《物权法》所承认和保护，在二次处置上面临风险大、争议多等难题，该类所有权并不稳定。
　　3．建立在集体土地上。与商品房不同，小产权房是开发建设在集体土地之上的。在我国，商品房建设用地必须是国有土地，而小产权房的建设用地并没有经过国家征收，转变为国有土地，而是由集体经济组织私自开发利用的，这是违反我国法律规定的，也是小产权房缺乏法律保障的根源。
　　4．价格便宜。由于小产权房并没有经过国家征收，建设用地的转让又省去相关税费，土地使用费在小产权房的成本所占比例不大，因此小产权房价格低廉。
　　5．无法办理房屋登记，办理房屋所有权证。城市居民购买“小产权房”，无法在房屋登记机构办理房屋登记，领取房屋所有权证书。
　　（三）小产权房蔓延的风险
　　1.购房者的合法权益无保障。小产权房的房主不具有合法产权，其产权是不完整的、不稳定的。非集体经济组织成员购买农村集体土地上开发建设的房屋，没有土地管理部门统一发放的国有土地使用证、规划部门发放的规划许可证和规划工程许可证、建设部门的施工许可证、房屋管理部门发放的商品房销（预）售许可证这“五证”，无法办理房屋登记，领取房屋所有权证书。因此，业主对房屋的占有、使用、收益或处分等合法权益得不到法律保护。如果小产权房涉及土地面临政府征收，国家在征收过程中只对土地的实际所有人——集体经济组织进行补偿，不对购房者进行赔偿；如果集体经济组织要收回小产权房，那么由于购房者与乡镇政府之间的合同效力在实践中又被法院倾向认定为无效，因此购房者很难对抗集体经济组织，维护自己的“所有权”。
　　2.小产权房开发存在的风险。相比商品房，小产权房的开发建设基本没有国家的监督与管理，房屋质量完全取决于开发商的自律态度。在商品房的开发、销售、物业管理中都有严格的监管制度，对商品房的设计、施工、监管都有一定的标准与规范，对商品房竣工项目都有相应的一套验收备案合格制度，而小产权房的整个开发过程都没有相应的监督验收制度保障，房屋质量无法保障，购房者购买后的风险大，救济难度也大。
　　3.小产权房的无序建造会破坏土地利用总体规划，造成建设用地失控，并且私自开发集体所有土地会影响耕地保护，危及粮食安全。
　　4.小产权房任其低廉的价格进行销售，会扰乱我国现行较为成熟的房地产市场格局，对整个社会经济运行造成极大冲击。同时也不利于国家对房地产市场的监管。
　　二、小产权房在法律中的处境
　　我国法律法规对小产权房的态度很明确，宪法第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。按照对所有权的理解，集体经济组织拥有对土地的占有、使用、收益和处分的权能，但是实际情况并不是这样的。1986年《土地管理法》第四十一条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。自此，我国开始在法律层面限制集体经济组织对农村和城郊土地的所有权。1991年国务院通过的《土地管理法实施条例》第二十六条也对此作出相应规定。1998年修订的《土地管理法》虽然将此条删除，但并没有改变对集体土地所有权的限制，第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用权证”。2007年，针对“蓬勃发展”的小产权房市场，国务院办公厅颁发了《关于严格执行有关农村集体建设用地和政策的通知》，要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。可见，目前我国法律对“小产权房”仍然持禁止态度，不允许小产权房合法扩张，集体经济组织不能在自由流转中实现对于土地的所有权。
　　三、解决小产权房的对策
　　笔者认为，解决小产权房的问题可从以下几个方面着手：
　　首先，对小产权房的处理不宜采用统一拆除的方式。一方面，“小产权房”的存在有着某种合理性，是市场供需促使资源流动的体现；另一方面，目前“小产权房”已颇具规模，强行拆除不仅会遇到大量民众的抵抗，且造成资源浪费。
　　其次，将“小产权房”的“租售”行为还原为长期“租赁”行为。如果采用通过补办手续和费用的方式将“小产权房”变为“大产权房”，一来会使人竞相效仿，不利于日后对土地市场和房产市场的监督和管理；二来，补缴费用的多少，由谁补缴是争议的关键。因此，若将“小产权房”的“租售”行为还原为长期“租赁”及20年的行为，并在合同中注明租赁价格和使用期限，在期满后采用缴纳一定费用或者无偿续期的方式便可进行持续的使用和管理。
　　再者，“小产权”房的建设须经过县市政府的审批或备案，健全相应的法律法规，并加强法制宣传。这样，政府才能对“小产权”房的开发建设有所控制，保障购房者的利益。
　　最后，应抓紧健全住房社会保障供应体系。市场机制无法解决为数众多的中低收入家庭的住房问题，因而政府应一方面加强廉租住房建设，增加中低价位、中小套型商品住房供给；另一方面综合运用税收、信贷、土地等手段，建立多渠道投融资机制，完善住房公积金制度，严格房地产企业市场准入和市场退出条件。
　　（作者单位：河北大学）