乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是我国最基层的国家权力机关，担负着宪法和法律赋予的重要职责。但由于宪法和法律规定的地方人大的常设机构只规定到县级以上，对乡镇人大主席团特别是闭会期间的主席团的职能、作用没有明确规定，加之理解上的偏差，一定程度上制约了乡镇人大工作的开展。为了更好地发挥乡镇人大在国家政权建设中的根基作用，实现乡镇人大工作的规范化、制度化、法制化，结合我省实际，现就乡镇人大主席团的常设化问题作如下探讨。

一、关于乡镇人大主席团的法律地位

《地方组织法》第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”第十六条规定：“地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。”第十九条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关组织研究处理并负责答复。”
　　根据上述规定，我认为，闭会期间的乡镇人大主席团应该是存在的。一方面，虽然法律未明确授予主席团在闭会期间的权力，但规定了乡镇人大主席团选举产生后，不仅要主持本级的本次人代会，而且要负责召集下一次的本级人代会。这就明确了乡镇人大主席团召集、筹备会议的职能。如果在闭会期间的乡镇人大主席团不复存在，就没有召集下次的本级人代会之说。筹备人代会任务是繁重的，交办和落实代表建议是经常的，落实这些工作是要通过主席团以行使集体权力的形式来完成。如果这些工作是由主席或副主席来承担的，那么，人大主席充当的应是乡镇人大主席团常务主席的角色，实质性工作还是人大主席团的工作，而不是人大主席、副主席个人的工作。另一方面，《地方组织法》第十九条的规定又进一步证实，代表提出对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大主席团交办并负责答复代表，而人大代表建议既有大会期间提出的，又有闭会期间提出的，而主席团交办落实代表建议、批评和意见不只是会议期间，大量的经常性的工作是在闭会期间进行的。宪法和法律赋予了乡镇人民代表大会的13项职权，如果仅仅依靠每年一两次人代会，每次人代会一两天的时间去履行，显然是不可能的，事实上，大量的工作需要在闭会期间去做。就河北而言，乡镇人大的许多大事主要是通过闭会期间的主席团例会的形式来完成的。因此，闭会期间的乡镇人大主席团不仅存在，而且还承担着常任机构的重要工作任务。

二、关于乡镇人大主席、副主席的职权

《地方组织法》中规定乡镇人大设立主席、副主席，并赋予其联系代表、组织代表活动，反映代表和群众对政府工作的意见、建议和要求等职能。从法律原则上讲，这项规定使乡镇人大主席、副主席具有职位与机构的双重法律特征，在一定程度上打破了我国历来遵循的人大职权只赋予机构的原则，也超越了法律赋予个人职位的权限。因此，乡镇人大主席、副主席独立于乡镇人大主席团而行使职权，与我国人民代表大会制度确立的“集体行使职权，集体讨论决定问题”的特有性原则不相吻合。从具体实践上讲，人大主席、副主席是乡镇人民代表大会选举的法律职务，但根据法律规定，他们又无权以乡镇人民代表大会的名义行使乡镇人大的职权，连开会以什么名义通知、印发文件盖什么章都成了问题；乡镇人代会所作的工作报告是主席团的工作还是人大主席个人的工作，在概念上也有些模糊不清。因此，综合理论和实践两方面，闭会期间的乡镇人大工作由主席团来行使，对推行我国人民代表大会制度的民主集中制原则，促进人大工作的顺利开展，加强基层政权建设具有重要意义。

三、关于乡镇人大主席团在实践中的作用

随着经济社会的发展，需要由乡镇人大讨论决定的重大事项日益增多，由于乡镇人大没有常设机构，因而使乡镇人大的职权行使大打折扣，因此，延伸和发挥主席团在闭会期间的功能和作用，是乡镇人大工作应当而必须要解决的现实问题。从长远看，在乡镇人大设立常设机构是一种必然趋势。一是乡镇经济发展的需要。在“富民强省”的目标指引下，我省城镇化进程日益加快，乡镇经济发生了翻天覆地的变化。同时，经济利益的冲突与平衡调整的需要也日益突出，人们对民主政治的要求也更加强烈。为实现城乡统筹发展、和谐发展，就迫切要求健全和完善与之相适应的乡镇人大制度，建立乡镇人大常设机构。 二是基层民主政治建设的需要。乡镇最贴近群众，接触群众最广泛，了解群众的心声最直接，反映群众的意见和要求最实在。乡镇人大作为国家形态的民主，如果在闭会期间没有常设机构来履行职责和处理日常事务、化解矛盾，就容易影响农村经济社会的稳定。三是乡镇人大制度建设的需要。就目前我省的实际情况看，按照立法原意，随时都通过召开人代会的形式来决定乡镇大事是不现实的。首先，乡级财政十分困难。绝大多数情况是乡财县管，基本上是吃饭财政，靠转移支付过日子，寅吃卯粮的情况十分突出，多数乡镇没有财政支付权。全省1972个乡镇被列入国家和省级贫困的就有1026个，占52%。据调查，全省有相当一部分乡镇因经济困难连召开年度人代会都有难度。其次，地理特征是地广人稀。我省的北部山区和坝上地区，方圆百里的乡镇已为数不少，随时通过召开人代会决定乡镇大事在经费和时间上都难以承受。再次，选举的干部调动不合理。从历届的乡镇人大换届选举实践看，乡镇人大选举的干部在任期内调整变动涉及面大、频率高，如果他们调整或变动工作岗位，不辞去一个职位，就难以以合法的身份履行职责，而要通过人代会的形式来行使辞职和决定代理人选，实际上难以做到，在“任”和“免”的问题上存在明显的法律矛盾。有的甚至在几年内都不能按规定履行法定程序，只能用不合法的方式勉强维系工作，事实上是造成了新的违法。最后，乡级财政预算难实现。按照《预算法》第十六条的规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”这对于连一年一次的人大例会举行都有困难的乡镇来说，根本就无法执行。所以，以法规条例的形式确定乡镇人大主席团的常设化，并赋予其一定的职权，恰恰弥补和解决了这些问题，实践证明是可行的。
　　此外，从法律制定的实践上考虑，地方性法规中立足本地实际、大胆探索的法律条文，可以为全国人大制定和修改法律提供实践依据，有助于形成刚性和灵活性相结合、原则性和实践性相统一的法律制度。我省在十几年的乡镇人大工作探索中，在民主法制建设中积累了十分丰富的实践经验，并形成了探索性成果，有的已形成制度规范。《河北省乡镇人民代表大会条例》自1999年9月24日省九届人大常委会第十一次会议通过以来，在规范乡镇人大工作，加强基层政权建设，推进社会主义民主法制建设，进一步健全和完善人民代表大会制度方面发挥了积极有效的作用。这无疑可以对国家大法的起草、制定、修改和完善提供了实践参考。在不懈探索和实践的过程中，地方性法规中一些条款具有针对性、创新性，是体现地方立法特色独有的价值，即使对大法有所拓展，我认为也是必要必须的，这并不只是等同于制度设计的领先性和与众不同，而重在寻求最优化的制度效率设计来解决本地的具体问题。
　　综上所述，我认为，乡镇人大主席团在闭会期间所发挥的作用不可否认，保留其在地方性法规中的合法地位，既是乡镇人大工作的实践需要，也是地方各级人大的一致愿望。因此，建议全国人大修改《地方组织法》，增加乡镇人大主席团常设化的有关规定，并对乡镇人代会召开期间的主席团与闭会期间的主席团在人员构成等方面加以明确规定，提出明确要求，使乡镇人大在加强基层政权建设，建设社会主义民主政治，进一步健全和完善人民代表大会制度方面充分发挥其应有的作用。
　　（作者单位：河北省人大常委会选任工委）

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