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完善人大常委会审议意见书形成机制
◎ 杨维立
  听取和审议“一府两院”有关工作报告,是人大常委会行使监督职权的重要形式。按照《监督法》第十四条和第二十七条的规定,人大常委会组成人员对专项工作报告和执法检查报告的审议意见交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应将研究处理情况向常委会提出书面报告。审议意见书是各级地方人大常委会在行使监督权的实践中探索出的一种监督新形式,也是反映常委会集体意志的一种规范性文书。它一般是指常委会组成人员审议专项工作报告,计划、预算执行情况报告,审计工作报告和执法检查报告,形成的书面综合意见。尽管理论上对其空间有多大的法律效力仍存在争议,但可以肯定的是,它具备相当程度的权威性和约束力。
  近年来各地人大的实践表明,审议意见书已成为各地人大行使监督权的有效载体,在表达常委会集体意志,督促“一府两院”改进工作方面发挥着越来越重要的作用。但我们也看到,因为监督法的规定比较原则,概括性强,目前各地人大常委会对审议意见书的性质特点、法律定位、产生程序等还存在着不同的理解,实施效果也不尽相同。比如,在一些地方,人大审议意见书的内容不全面、不具体,操作性差,质量差强人意;有的是三言两语,泛泛而谈,缺乏真正能够促使“一府两院”加强和改进工作的“高见”,针对性不强;有的内容过于简单,只是干巴巴地提了几点建议,却避而不谈审议对象暴露出来的种种不足……诸如此类的“问题”意见书下发后,容易导致审议对象工作方向模糊,莫衷一是,茫然失措。上述现象的存在,不同程度地影响着审议意见书监督实效的发挥,损害权力机关的威信。
  目前,如何预防“问题”意见书,提高审议意见书的质量和效果已成为各地人大常委会积极探索的课题。我们说,在人大常委会会议上发表自己的观点是每一位人大常委会组成人员的合法权利。人大常委会提倡参会人员畅所欲言、各抒己见,但我们应当清醒地认识到,人大常委会组成人员在审议中的发言,只能代表其个人观点,并不能与人大常委会的集体意志划上等号。比如,有的个人观点虽合法却不合理;有的个人观点虽合理,却不具备现实可行性。如果人大常委会有关部门直接将会议上的发言简单整理后,直接变为审议意见书的内容,下发给“一府两院”,有可能会损害人大的严肃性和权威性。相反,倘若人大常委会有关部门闭门造车,按照自己的想法自作主张,对常委会组成人员的意见随意取舍,所形成的意见也不符合人大常委会的集体意志,且有越权之嫌,同样不可取。
  提高人大常委会审议意见书的质量和效果,我们首先希望立法机关出台专门规定,统一审议意见书的基本格式。此外,更期待完善人大常委会审议意见书形成机制——从综合、提炼每一位人大常委会组成人员的观点着力,在不失真的前提下,准确表达人大常委会的集体意志;努力使人大常委会的集体意志合法合理,无限趋向于可行性、科学性。实现上述目标,需要各地人大常委会开动脑筋,创新举措,作出不懈努力。结合实际,笔者以为,在下发审议意见书交给有关部门办理之前,应当从“可行性”与“不可行性”两个方面进行评估论证。评估论证的声音越全面,审议意见书的可行性和科学性就越大,负面效果也就越少。这里,笔者抛砖引玉,提出两项建议:
  其一,人大常委会举行听证会,“一府两院”的代表、调查专项工作的代表(或者执法检查的代表)都列席其中,并吸收人大代表和其他群众参加。让各方对照审议意见书,尤其是其中拟要求审议对象改进的方面,提供信息、陈述理由、表达意见。或许有人会质疑说,在常委会之前的审议中,常委会组成人员不是已听取了审议对象的辩解和有关调查报告吗?再开听证会有重复之嫌,没有必要。但笔者以为,之前的人大常委会会议是为了评议“一府两院”的相关工作。而这里召开听证会目的是论证审议意见书的可行性和科学性,侧重点不同、参会人员不同,内容当然有很大区别。通过听证,可以使各种观点在激烈的交锋中反复交流,以解决审议意见书制作中的信息不对称等问题,从而使人大常委会做到兼听则明,集思广益,有效预防“问题”意见书的出现,提高审议质量;
  其二,由第三方对审议意见书进行评估——人大常委会聘请社会上的专业机构对人大有关部门拟定的审理意见书进行严密论证。即使抛开人为因素的影响,人大常委会的审议工作仍然相当复杂。以人大常委会执法检查为例。在一些地方,从制定检查计划到牵头组织检查,再到常委会会议的审议,制作下发审议意见书,监督落实……“一条龙”都由人大常委会的同一个部门或者由少数人唱“主角”,“链条”太长,具有不可避免的局限性,势必会因“身在此山中”而“当局者迷”, 容易先入为主,产生偏见。对此,人大常委会首要要在内部部门之间实现“回避”,形成制约,比如,有必要将牵头组织执法检查的部门与拟定审议意见书的部门“分开”,由两个部门分别负责。但无论如何,人大常委会的力量毕竟是有限的,决心再大,也难免百密一疏。这种情况下,聘请社会上的专业机构对审议意见进行评估论证,可以利用其人才优势、技术优势和渠道优势,从第三方角度,发现问题,提出建议,为人大常委会正确制定审议意见书提供有力参考。
  古语云:“凡事预则立,不预则废”。不论做什么事,只有事前认真准备,有统筹和规划,才能防患于未然。在人大决策之前,多分析、收集不同的声音、意见,甚至是反对、批评的建议,超前地考虑落实审议意见书可能遇见的问题和困难,广纳“良药”,可以最大限度地降低决策失误的风险。这应该是各级人大常委会求真务实、决策民主化的高度体现。对照来看,采取召开听证会、聘请专业机构评估等形式,对审议意见书进行充分论证,有助于兴利除弊,提高审议意见书的质量,提高“一府两院”对审议意见书的认可度。进而,促进审议意见书的落实,取得最佳效果。继而,增强权力机关的权威,形成良性循环。简言之, 将“评估论证”前置,以完善审议意见书形成机制,可谓一举多得。为了保证审议意见书能够取得良好的法律效果和社会效果,就算多付出一定的审议成本,哪怕对审议效率产生了一些影响也是值得的。
                                                                            责编:关玉生
 

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