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行政诉讼案件败诉的原因及对策
◎  王 宏
  为了推进依法治县的进程,维护河北省阜平县良好的经济秩序,提高行政机关的执法水平,我们对阜平县法院从2008年至2010年6月底行政机关诉讼的案件进行了专题调研,分析了行政机关败诉的原因,并提出了相应对策。
  行政机关在行政诉讼中的基本情况及案件特点
  2008年到2010年6月底,阜平县法院共受理行政案件68件,含非诉执行、撤诉等案件18件,实际受审理行政诉讼案件50件,并已全部结案。从案件结案方式来看,50件行政诉讼案件被依法撤销38件,占受审理案件的76%;被依法维持原判12件,占受审理案件的24%。从案件败诉机关来看,涉及县政府行政诉讼的案件6件,被依法撤销3件,维持原判3件,涉及县政府所属部门的行政诉讼案件10件,被依法撤销6件,维持原判4件,涉及乡(镇)政府行政诉讼的案件34件,被依法撤销29件,维持原判5件。
  案件特点:1、行政机关败诉率居高不下并且逐年递增。2008年败诉率为67%,2009年败诉率为72%,2010年1月~6月份败诉率达到83%。2、败诉的行政案件的种类及行政机关相对集中。败诉行政案件主要是乡(镇)政府与公民之间的行政诉讼。案件种类多集中于土地确权、土地承包、相邻关系和公安机关行政处罚等方面,其中以相邻关系和土地权属问题居多,占到实际受理案件的62%。3、因事实不清、证据不足和诉讼程序违法而败诉的案件所占比例较大。4、 行政诉讼案件走入作出决定被依法撤销,再作出决定再被撤销的恶性循环,长时间没有结果。
  行政机关在行政诉讼中败诉的原因
  从调查的情况来看,行政机关在行政诉讼中败诉的原因比较复杂,可以把其原因分为案件内原因和案件外原因。一是事实不清、证据不足、定性错误。 行政机关在主要事实尚未查清,缺少必要证据以前,就对行政管理相对人作出了行政处理,结果肯定是败诉。二是超越职权。行政机关超出法定范围行使权力,就构成超越职权的违法行政行为。在行政诉讼中,主要表现为超越法定职权,超越部门管辖权、滥用职权。三是违反法定程序。行政机关违反了程序行政,这种行政行为也是不合法的。违反法定程序具体表现在:(1)先裁决后取证。如某旅店证照齐全,营业正常,但不知何故,收到了某行政机关的行政处罚决定书,要求立即停业整顿,但事隔三天后,该行政机关才到该旅店调查,旅店负责人问是什么原因被停业,某行政机关负责人说,据反映旅店存在问题,正在调查,调查清楚后会告诉原因的。很明显这就是典型的“先裁决后取证”的行政行为,因违反法定程序,  被法院判决撤销。 (2)作出的处理决定未向当事人送达。(3)不按规定进行听证。有些行政处罚案件,行政机关不告知当事人有听证权或者不组织听证会,这就非法剥夺了当事人对案件的知情权和听证权,形成程序违法。四是适用法律、法规、规章错误。行政机关适用法律错误的主要表现形式有:应适用此法而适用了彼法;选择适用的法律不正确;适用了无效废止的法律法规;适用法律法规不全等;违反了法律冲突适用规则;有明确的法律依据却在决定中不引用等。五是不履行法定职责。行政机关没有合法理由,拒不履行义务,是一种不作为”的违法行政行为,在行政诉讼中,主要是不履行或拖延履行法定职责。主要表现是:一是拒绝或拖延期限颁发许可证或执照;二是拒绝保护法定应当保护的公民的人身权、财产权等;三是拒绝发给抚恤金;四是拒绝法定的补偿等。六是行政处理显失公正。
  一些行政机关的领导法制观念淡薄,对《行政诉讼法》实施的重大意义认识不足,对“民告官”制度采取消极对待,甚至抵触的态度。平时不学法,不懂法,在工作作风上仍然习惯于我行我素,甚至以言代法;在发号施令、作出决定时不严格遵循法律规定;对执法部门及其人员放松领导,疏于监督,任由他们随意行政。一些行政执法部门作出具体行政行为甚至可以不经集体讨论,不需领导审批,就盖章发出。如此行政,一旦发生诉讼纠纷,败诉在所难免。
  一些有权作出具体行政行为的机关,没有设立专门处理法律事务的机构和人员。有的行政机关虽设立了这类机构,但只负责法律宣传工作,不处理有关的行政事项和法律事务。有些行政执法和机构人员调动频繁,经常处于不稳定的状态。有的行政执法机构专职人员少,兼职人员多,且经常抽去搞其他工作。有些机关在处理行政执法案件或涉及诉讼时,临时抽调其他机构的人员顶替。这种状况,很难保证依法行政。
  有的行政部门将罚没收入与奖金、福利挂钩,导致滥用行政处罚权;有的行政执法人员为获取某种好处,违法办“人情案、金钱案、关系案,以致损害行政管理相对人的利益。乡镇政府办理案件,主要依靠乡镇司法所,因司法所及其工作人员无办公经费,个人没有工资保障,因此办案中“有奶便是娘”,以收费多少论案子胜败。
  一些行政机关的领导对接受司法监督的必要性、重要性还认识不够,拒不出庭应诉,认为案件胜败和自己没多大关系,既不损害自身利益、又不影响业绩和提拔晋升。不能从败诉中总结教训,改进工作,提高依法行政水平;一些行政机关的内部执法监督机制不健全,对违法行政不能及时发现也是导致行政机关败诉的原因。
  行政机关在行政诉讼中败诉产生的不良后果
  一是对政府的形象造成不良影响。行政机关代表国家依法行政,行使行政管理职权,由于作出的具体行政行为违法,在诉讼中败诉,势必降低政府在人民群众中的威望,直接损害政府在群众心目中的形象。长期下去,人民群众就会产生对政府的不信任。
  二是侵犯了行政管理相对人的合法权益。行政机关在行政诉讼中败诉是由于行政机关不依法行政势必侵犯行政管理相对人的合法权益。比如,违法确权,侵犯了公民的合法所有权;违法作出行政处罚,侵犯了公民的财产权,违法采取强制措施,侵犯了公民的人身权等等。有的行政机关败诉后不及时自觉地履行法院裁判,还给当事人造成更大的经济损失。
  三是增加了行政管理相对人的诉累,影响社会稳定。行政机关的具体行政行为错误,必然引起行政管理相对人不服,从而把行政管理相对人卷进行政复议或行政诉讼程序,造成行政管理相对人的人力、物力、财力的不必要负担,增加其讼累。更为严重的是,有的行政机关对人民法院判决其在一定期限内履行法定职责,拖着不办,致使行政管理相对人上访告状,严重影响了社会的和谐稳定。
  四是经济上增加了行政机关的负担。行政机关一旦败诉,依法就要承担败诉责任,有时还要承担赔偿责任,从而加重行政机关的经费支出,使国家蒙受了损失。
  减少和避免行政机关在诉讼中败诉的对策
  1、深化认识,提高依法行政的自觉性。
  贯彻依法治国,推进依法行政,建设法治政府,是我党治国理政从理念到方式的革命性变化,具有划时代的重要意义,因此,县政府及其行政机关,要高度重视,进一步提高对依法行政重要性的认识;自觉接受党委的领导和人大的监督,把依法治国方略落实到依法行政的行动上。在作出每一项具体行政行为时,都要贯彻依法行政的原则,按照法律的规定办事;各级行政机关的领导,要加强对行政执法人员的监督、管理和教育,提高全体工作人员依法行政的自觉性。
  2、着力提高行政机关工作人员特别是中层领导干部依法行政能力。
  县政府要高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、遵法、守法、用法,牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念,自觉养成依法办事的习惯,要切实提高中层领导干部运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强,善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。还要推行依法行政情况考察和法律知识测试制度,以及法律知识学习培训长效机制并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据。
  3、建立健全依法行政责任制。   
  要建立健全各级行政机关行政首长依法行政第一责任制度,把依法行政作为政绩量化考核;要建立健全行政执法责任制,把依法行政责任,真正落实到各职能机构、各个岗位和各执法人员;要建立违法行政追究制度,错案责任追究制和评议考核制度,把执法的好坏与个人的奖励晋升挂钩,增强执法人员责任心;要坚持民主集中制原则,案件处理要经集体讨论,按审批权限报批;还要建立行政出庭应诉制度、行政执法检查制度、行政执法投诉制度、行政执法督察制度、审查罚款与收缴罚款相分离制度、行政执法人员资格认定制度等等,从制度上保证依法行政。要向温州市、西安市、济南市等城市学习,及早制定《行政机关首长出庭应诉工作办法》和《行政败诉案件责任追究规定》等制度,并把行政败诉案件的胜败诉,纳入考核目标范围与评优、奖励、重用、提拔挂钩,以此提高行政执法的责任感。
  4、建立健全专门的执法机构,调整充实执法人员。
  县政府及其行政机关都应设立专门处理具体行政行为和参与诉讼的执法机构,由专门的机构去行使作出具体行政行为的权利,专门参与诉讼事务。建议县政府要对政府法制办充实调整人员,建立专门的行政执法队伍;乡镇政府要加强对司法所及其人员的学习培训,合理配置专业人才并纳入行政事业开支渠道,提高工作人员的待遇及办公条件;行政机关要把具有行政执法专业知识和业务能力强的人员充实到行政执法队伍中来,以提高执法队伍的整体素质。
  5、加强案件审查,严把案件质量关。
  在行政许可、行政处理、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政执行各个环节,行政机关的主管领导要及时过问案件处理情况,要充分发挥集体审查监督案件处理结果的作用,对执法人员实施的具体行政行为要事先审查,经过集体讨论作出决定,并形成会议纪要备查,建成系统完整的执法流程。对下级机关尤其是乡镇一级行政机关作出的具体行政行为更要严格审查,该撤销时撤销、该变更时变更、该确认违法的要依法确认。办理复议、诉讼案件,要从事实上、证据上、处理的程序和结果上、适用的法律法规上严格把关,确保复议案件质量,杜绝下级办案自负责,县政府不能当被告的现象。
  6、强化行政管理和职责。
  县政府要加强内部层级监督和专门监督,保障和支持审计、监察、法制等部门依法独立行使监督权,要严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例,和关于实行党政领导干部问责的暂行规定,坚持有错必纠、有责必问,对有令不行、有禁不止、行政不作为、行政乱作为、行政慢作为、失职、渎职等违法行政行为要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。
  7、 建议建立行政执法过错责任追究工作联席会议制度。
  由县政府牵头,每半年召开一次,通报各行政执法单位行政执法案件的过错情况,分析过错原因,研究决定对相关责任人的具体追究措施。县法院要针对行政执法过错案件情况进行分析,提出建议及提供相关行政诉讼案件卷宗材料;县法制办提供行政复议和行政执法监督中的行政过错案件情况;监察和劳动人事部门,要依照相关法、纪规定,调查处理,并记入人事档案,作为考核奖惩、提拔重用的主要依据。
 

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